关于社区嵌入式养老服务体系建设的调研报告

监督视窗

关于社区嵌入式养老服务体系建设的调研报告

发布日期：2021-09-10
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一、养老问题背景

截止到2018年末，我国60周岁及以上人口24949万人，占总人口的17.9%；65周岁及以上人口16658万人，占总人口的11.9%。而上海的老龄化程度在国内主要城市中是最高的，约14.3%，即使与国际上其他大城市比较，也处于较高水平。2018年11月，习近平同志在上�？疾焓钡慕不爸刑岬剑�“我国已进入老龄社会，让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿是我们的共同愿望。党中央高度重视养老服务工作，要把政策落实到位，惠及更多老年人。”同年12月中央经济工作会议提出，“要完善养老护理体系，努力解决大城市养老难问题”。2019年初，上海市民政工作会议上提出，上海将继续大力发展“嵌入式”养老，通过织密织牢养老服务网，在城区打造“15分钟居家养老服务圈”。2019年5月召开的上海市养老服务工作现场推进会上李强书记指出：做好超大城市养老服务，要针对实际、聚焦重点、发挥优势、破解难题。坚持“9073”格局，推动居家、社区和机构养老深度融合，中心城区要打响“嵌入式”养老服务品牌。

二、街道基本情况

（一）人口老龄化特点明显，并逐步向深度老龄化发展

华阳街道面积2.04平方公里，共有4个网格21个居民区，截止2019年9月30日，街道户籍人口64866人，其中60岁以上老年人24949人，占户籍人口总数的38.46%，高于全市平均水平。

表1：街道老年人年龄分布情况

年龄段	人数（人）	老年人口占比	户籍人口占比
60-69岁老人	14415	57.68%	22.22%
70-79岁老人	6098	24.44%	9.40%
80-89岁老人	3613	14.48%	5.57%
90-99岁老人	811	3.25%	1.25%
百岁以上老人	12	0.48%	0.02%
合计	24949		38.46%

表2：街道特殊老年人分布情况（2017-2019）

年度	2017		2018		2019
类型	人数（人）	户籍占比	人数(人)	户籍占比	人数（人）	户籍占比
60岁以上老人	24261	34.08%	24830	36.80%	24949	38.46%
80岁以上老人	3988	5.60%	4075	6.03%	4436	6.84%
独居老人	1237	1.73%	1254	1.86%	1325	2.04%
失智失能老人	212	0.30%	350	0.52%	367	0.57%

上表清晰反映出，2017年至2019年，60岁以上老年人的户籍人口占比逐年增加，80岁以上老人和失能失智老人也同比增长。

（二）居民对家门口为老服务需求较为迫切，且不同房屋类型居民需求存在质的差异

根据2018年街道开展的社区需求调研结果显示，社区居民对于家门口的为老服务需求迫切，排在所有服务需求之首，居民对“增加养老院”“增加老年人日间照护（照料）中心”“新建改建老年活动室”、“助餐服务”的呼声比较高。助餐服务首先是希望在居民区附近开设社区食堂，方便用餐，菜品希望能够品种多样，供老年人选择。其次是希望送餐服务可以更加多样化，比如可以将菜品价格分为 8 元、12 元、15 元等不同档次，给老人更多选择。另外，对于腿脚不方便的独居老人而言，还希望送餐时间可以延长至双休日及其他节假日。

表3：96项重点民生服务事项调查问卷（截选）

排序	需求	选择比例
1	增加养老院	68.2%
2	新建老年人日托/日间照护中心	67.6%
3	新建、改建老年活动室	62.9%
4	提供助餐服务（助餐点、送餐上门）	62%
5	提供老年人家政服务	57.8%
6	居室内适老性改造及无障碍设施改造	45.4%
7	提供代配药服务	39.20%
8	建设标准化老年学校	35.50%

同时居住在不同房屋类型的居民对于养老服务的需求存在质的差异。居住在老公房里的居民，对“增加老年人日间照护”“加装电梯”等“基本民生”类服务的呼声较高；居住在新公房里的居民存在“提高社区卫生服务中心医生专业水平”等“质量民生”类服务的需求；居住在商品房里的居民对“健身步道”“增加社区健身点”等“质量民生”类服务的需求更为迫切。

表4：养老及为老服务期盼度前五的居民区

序号	指标	期盼度排名前五的居民区
1	增加养老院	长二、长支二、陶家宅、徐家宅、姚家角
2	新建老年人日托/日间照护中心	长二、长支二、潘东、潘中、西一
3	新建、改建老年活动室	华一、华三、华院、潘中、飞乐
4	新设“长者照护之家”	华二、潘西、徐家宅、天诚、西一
5	居室内适老性改造及无障碍设施改造	华四、长一、苏一、飞乐、西一
6	老公房加装电梯	华院、长二、潘东、潘中、飞乐

表5：居家服务期盼度前五的居民区

序号	指标	期盼度排名前五的居民区
1	提供助浴、助洁、扦脚、理发服务	长支二、潘东、徐家宅、姚家角、潘中
2	提供助餐服务（助餐点、送餐上门）	华三、潘东、天诚、陶家宅、潘中
3	提供家政服务	长二、潘东、陶家宅、徐家宅、西一
4	提供代配药服务	华三、长支二、徐家宅、姚家角、潘中
5	提供老人短期临时性照护服务	华二、长一、苏一、姚家角、西一
6	提供失能失智老年人护理	华二、华院、秀水、潘西、天诚
7	“老伙伴计划”志愿者结对	华一、华三、华院、苏一、天诚、飞乐

（三）街道地理形态分为南北两大生活圈，养老服务的载体配套不够合理较为短缺

街道是一个典型的“老城区商圈型”社区，地形以长宁路为界，分为南北两个生活圈，由于街道房屋拆迁改造较早，70%的房屋均建造于90年代之前，以老旧公房、早期商品房和老洋房为主，高档商品房占比较少，因此在社区整体规划和公建配套设施上存在较大短板。社区内现有养老院3家，床位298张，占社区老年人口的1.25%，远低于上海市3%的目标；老年人日间服务中心2家，根据4-5个居民区需建1家日间服务中心的要求，尚缺2家；居民区老年活动室尚有4家未能达标，适老化设施不全；社区助餐点较少，只提供套餐，助餐、送餐服务不能满足广大老年居民的需求；社区养老设施网络尚不健全，社区综合为老服务枢纽、长者照护之家、社区食堂等机构均在建中。

表6：社区为老服务设施

序号	机构	数量	面积/服务量
1	养老机构	3	298张床位
2	老年日间服务中心	2	400平方米
3	居民区老年人活动室	21	约2500平方米
4	助餐点/微食堂	4	约250份
5	卫生服务中心	1	2845平方米
6	卫生服务站	4	约450平方米
7	护理站	1	约40平方米

三、存在的问题

社区服务需求问卷调查显示，“为老服务”满意度较低，相比邻里关系、生活便利度、交通出行便利度、社会治安安全度、政务服务舒适度和便利度、教育入学便利度、社区矛盾调解、社区事务民主协商等其他 13 个三级指标而言，得分排名倒数第二。细究原因，主要在以下四个方面：

（一）社区养老服务体系不够完善，服务供给碎片化，难以满足老年人的多样化需求

目前，华阳社区养老主要以敬老院养老、居家子女照护、家政保姆居家照料为主，老年人喘息式照护、日托服务、失能失智老人医疗康复服务、专业居家服务、社区文化体育活动等养老服务，因机构设置和服务半径不合理、专业力量不足、老年人社区活动资源配置不到位等原因，未能做到有效供给。社区尚未建立起一整套社区养老服务体系，对老人的服务呈现碎片化点状分布，为老服务的人数覆盖面很窄，能为老人提供的服务项目内容也比较少，从而出现了老人服务需求大，但服务供给匹配不上的问题。

（二）养老服务信息网络不够健全，老人了解服务信息渠道少，服务获取不便

从老年人的座谈反映，老年人及其家属对获取养老服务的信息渠道很少，了解养老机构情况主要通过到社会上咨询或网络查询，居家养老主要通过朋友介绍、家政服务社咨询等方式获取，助餐送餐和文体服务主要到居委会申请获得，对于失能失智老人的辅具租赁和购买基本不清楚服务渠道，缺乏一个能一体获取各类养老服务信息的综合服务平台。

（三）养老服务主体单元小型化，家庭照护能力存在不足，出现力不从心的压力

随着生活居住条件的改善和深度老龄化的发展趋势，华阳社区的家庭结构从联合家庭、主干家庭向核心家庭转变，家庭成员基本以父母和未成年子女组成为主，纯老家庭、独居老人日益增多，老年人的子女对父母照护的时间和能力有限，纯老家庭的老年人自我照护能力逐渐丧失，老年人的身心特点又让他们不愿离开其熟悉的生活圈、朋友圈，因此宁愿继续选择居家养老。尤其是在社区中还存在相当大一部分（半）失能失智老人、中风康复病人等特殊群体，受限于社区卫生中心床位数量、周转频率，护理机构远离老人生活圈，因此此类老人群体出现无法进入医疗机构养老、又不愿去郊区护理院养老的困境。但由于居家养老的专业护理能级较高，家庭成员缺乏此类照护能力，从而“一人失能（失智），全家集体瘫痪”的现象屡见不鲜，失能老年人照护相对依靠家政保姆负责，每月的支出负担不轻。失智老人由于会出现记忆障碍、妄想、呆滞、精神错乱、语言障碍等症状，其照护大部分由家庭成员负责，这对照护者提出了很大的挑战，但由于缺乏专业的照护技巧，失智老人的家属普遍反映力不从心，承担了巨大的身心压力，据与认知症专业服务社会组织座谈了解，失智老人的家庭照护者很多会患上抑郁症或成为新的失智老人。

（四）养老服务队伍能力参差不齐，居家养老服务专业度不够，老年人对服务质量满意度不高

目前，全区实行的居家养老服务主要以家政服务为主，服务人员基本为4050人员，这一政策标准体现了政府托底保障的功能和作用。但同时，随着老年人的不断增多，不同层次老人的服务需求日益丰富，单一的家政服务已无法满足广大老人的需要，一些专业化和半专业化的为老服务内容，如为失能失智老人提供康复服务、为老人提供测量血压、督促服药等需求日渐增多。同时由于养老服务队伍缺少系统培训和服务能级提升，因此对老人提供的上门服务质量不高，服务时间和服务质量都无法有效控制，老年人的满意度不高。

四、体系建设方案和目标

（一）构建一个“社区嵌入式养老服务联合体”党建联盟

一是深化新时代“凝聚力工程”建设为引领，进一步整合社区党建服务资源，由辖区内居民区、“两新”组织、中心、区域单位、行政派出机构、社会组织等党组织为成员，构建华阳幸福养老“养联体”党建联盟，共同为华阳为老服务搭建党建联建平台。

二是推进华阳智慧养老建设，在街道综合为老服务中心形成智慧养老信息统计、分析、展示、应用、拓展的平台，在全街道实现为老服务设施和老年人服务信息全面掌握、服务过程全面跟踪、服务内容全面管理。

三是加快建设社区综合为老服务中心和四个家门口服务站点——邻聚荟，充分整合行政、市场、社会各类面向老年人的服务资源，促进机构式、社区式、居家式养老服务融合发展，促进养老服务设施、项目、机构、组织、队伍、政策的高效增能，打造具有华阳特色的“社区嵌入式养老服务联合体”。

（二）打造两个养老服务层级和两个养老服务圈

一是在街道横向层面以南北片区为单位，建立两个十五分钟养老服务圈，设置2-4个集“物业+养老”、老年人日间照护、养老顾问、老年人活动室、为老助餐、便民服务、为老服务项目于一体的家门口“邻聚荟”，方便老年人就近居家养老。同时，按照标准化要求，新增和改造居民区老年活动室，通过适老化改建、大篷车进社区、专业机构养老项目辐射等方式，形成15分钟居家养老服务圈。

二是在街道层面建设为老服务枢纽，打造华阳街道综合为老服务中心，集敬老院、长者照护之家、日间服务中心、卫生站、护理站、居家照护站、健康指导站、认知症记忆之家、社区食堂等于一体，对失能、失智以及其他有照护、助餐、助浴需求的老年人实现全覆盖，形成有梯度、可衔接、个案化、连续性的单体空间流转功能。中心建筑面积4222平方米，计划2019年12月至2020年1月开始试运行。而在居民区层面，在四个网格内分别在潘东、潘西、华院和长二居民区里设立第一、第二、第三、第四邻聚荟，形成集“物业+养老”、老年人日间照护、养老顾问、认知症记忆角、老年人活动室、为老助餐、便民服务、为老服务项目于一体的家门口服务站点，预计在今年年内完成项目建设。同时，按照居民区标准化试点要求，新增和改造居民区老年活动室，形成“中心”+ “家门口”+ “家”的三大服务场景，让老年人不离开他熟悉的社会环境和生活空间，就可以获得专业、优质、多元的养老服务，获得身体照护和情感支持。

（三）整合养老服务资源，探索三大工作特色

一是进一步完善为老助餐服务工作。聚焦老年人特别关心的用餐问题，积极整合资源，在南北服务圈内新增两个社区食堂，丰富每餐的菜品品种，扩大供应量，并在居民区、企业食堂、大学食堂设置助餐点和长者餐桌，通过社会化运作，切实满足老年人就近助餐和送餐的需求。

二是开展认知症友好社区试点工作。聚焦失智老人发病率逐年增长、家庭照护压力大的难题，依托企业和基金会资源，依托尽美、福苑等专业社会组织，撬动优质社会力量，营造认知症友好社会氛围，进一步强化“记忆家——社区认知症家庭支持中心”的功能辐射效应，完善“社区宣导-早期筛查-社区预防-家庭支持-专业干预-机构照护”认知症全链条服务模式。

三是开展老年宜居社区营造试点工作。聚焦社区老旧、适老性配套不足的问题，全面统筹长宁区“一街一品”、精品小区、适老化居家改造等项目资源，以综合为老服务中心为核心，辐射周边3个居民区，在老年人集聚的四网格内试点推进老年宜居社区营造项目，从精神堡垒、地面道路、店招店牌、弄堂氛围和小区公共空间等多方面进行设计改造，打造老年生活共同体，不断优化老年人居住环境；同时在各居民区精品小区建设中增加适老化改造项目，完善社区居家支持和邻里互助服务，继续推进“金色夕阳”老伙伴计划，鼓励开展各类为老志愿服务，提高为老服务水平，形成孝亲敬老的社会氛围，促进老年人融入社会与代际和谐，体现人文关怀和城市温度。

（四）加强专业敬业的养老服务顾问和照护人员队伍建设

一是坚持医养结合、强化专业支撑，充分依托区卫健委、社区卫生服务中心的医疗资源，加强医养促康护专业资源融合，进一步整合现有社区卫生服务中心（慢病管理中心）、卫生服务站、属地护理站、民办医疗机构等医疗护理资源，为老人提供多元化的医养结合服务。同时，在社区综合为老服务中心打造卫生站、护理站、居家照护站、健康指导站四站合一模式，探索建立智慧健康小屋，形成一站式医养康护服务体系。推动建设新社区卫生服务中心，将医疗床位和养老床位一体化整合，形成低龄老人以养代医，高龄老人以医代养的新模式。

二是加快建设一支业务熟悉、善于沟通的养老顾问队伍，在社区设置综合性养老顾问点，家门口养老设置兼职养老顾问点，充分挖掘和利用社区照护资源，结合区智慧养老顾问系统和22199999/962899热线，形成一套实体与虚拟搭配，线上与线下结合的养老顾问体系，促进养老服务需求与资源的精准对接，打通养老服务最后100米。在本街道积极培育并引进从事长期照护、康复护理、智慧养老、社区支持等各类服务机构，发挥他们的专业优势，为老年人提供高品质、高质量的服务。发挥综合为老服务中心的枢纽作用，定期开展养老服务照护人员的培训和辅导，提升其专业服务能力。

五、思考与建议

经过此次调研，我们听取了华阳街道嵌入式养老体系方案的介绍并实地查看了养老院及周边点位，还在街工委的组织下前往杭州下城区、拱墅区实地查看了馨和园颐养院、阳光老人家两处养老建设情况，针对养老体系建设，现提出以下几点建议：

（一）发挥社区主体作用，满足多样化养老需求

华阳有着“凝聚力工程”的优良传统，重阳节的“一碗面”便是街道对辖区老人关心和凝聚的最好体现，因此，在社区嵌入式养老服务体系的建设中，要传承“凝聚力工程”精神，深化“党建+养老”模式，进一步整合社区党建服务资源，由养联体成员单位、辖区内居民区、“两新”组织、中心、区域单位、行政派出机构、社会组织等党组织为成员，构建华阳幸福养老“养联体”党建联盟，共同为华阳为老服务搭建党建联建平台，充分发挥嵌入式养老的地缘、情感、专业化、资源整合、运营效率、建筑理念与居住理念协调等优势，克服家庭养老专业化不足的弊端，解决机构养老过度社会化、老年人情感慰藉缺失的问题。作为人大代表，我们也将发挥代表主体作用，持续关注长宁区、华阳街道的养老工作进展情况，适时形成代表建议进行提交，并对接自身单位资源，助力社区养老服务等公益事业。

（二）构建“体医融合”模式，提升老人获得感满足感

无论是居家养老还是机构养老，对于医疗资源的需求都极为迫切。为此，我们特地参观了杭州馨和园颐养院，它既作为一个养老机构，同时也是杭州求是医院，大楼内不同楼层居住着不同护理需求的老人，部分楼层可以直接住院、打点滴，并可以用医保卡进行就诊，作为以老年病专科为特色的医、养、护相结合的综合性养老院，有专门的医生、护士、护工，为老年人提供不同的服务要求，极大程度方便了老人日常就诊、配药。当然，医院和养老院结合的模式对场地和软硬件设施都有一定要求，位置也相对集中无法覆盖到整个社区，建议政府可以在部分有条件的医院或者新规划的养老院进行探索尝试。而根据计划，华阳街道将把社区综合为老服务中心打造成卫生站、护理站、居家照护站、健康指导站四站合一模式，并规划建设新社区卫生服务中心，将医疗床位和养老床位一体化整合，形成低龄老人以养代医，高龄老人以医代养的新模式。因此，我们建议长宁区也能够加快构建多级医疗体系，加强各级医院之间的联系合作，让老人可以就近先在卫生站、社区医院就诊，根据就诊的实际情况再由社区医院帮助对接二级、三级医院，避免多次、重复就诊，减少排队时间，提高老人舒适度和感受度。此外，要破解老龄化带来的健康问题，除了在医疗方面做好保障外，还需做好健康防病工作，即加强对老年健身强体方面的指导，因此，建议加快推进“体医融合”模式建设，打造集提供运动指导、运动处方制定、慢性病防治等服务于一体的综合设施，为老人提供“一站式”服务平台，可以由政府提供场地、购买服务，由社会组织、企业提供专业资源，加强政府与市场合作，为老人提供实实在在的便利，实现无病防病，有病治病的目的。

（三）运用信息化手段，实现精细化在线管理

通过到杭州拱墅区“阳光老人家”实地参观调研，我们了解到，在“阳光大管家”信息平台，老年人基本信息、家庭信息、身体健康信息、经济状况、个人兴趣爱好等数据都已纳入库内，老年人在平台下单服务，其需求可第一时间获得响应，而且实现全过程智能化监管，通过这一平台，全区养老服务设施、第三方服务机构布点等都作了梳理整合。根据计划，华阳也将以长宁区智慧养老信息平台为基础，拓展和深化信息化技术在养老服务领域的应用，推进华阳智慧养老建设，在街道综合为老服务中心形成综合平台。希望未来能通过这一试点以点带面，长宁区在智慧养老信息化平台上可以加强探索和统筹，将政府、企业、第三方服务机构、志愿者等资源有效结合并体现，通过大数据分析辖区老年人的具体情况和需求，便于更高效更有针对性地推进养老事业发展。

（四）坚持以人为本，让好事真正落到实处

养老体系的打造旨在解决日益突出的老龄化问题、满足居民的实际需求，在工作实际中，政府职能部门要加强与街道、居民区的沟通合作，及时与居民群众沟通，及时化解过程中的矛盾，提高居民的感受度。比如长一卫生站点迁移，要做好对周边居民的解释工作，并保障工程进度，避免出现空档期造成居民的困扰；为老助餐点的选址确定为南北各一处，并提供送餐上门服务，解决了孤老、纯老家庭的吃饭问题，但助餐点位置无法满足辖区老人的需求，且送餐服务在非工作时间段还不能完全保障，建议可以充分利用辖区资源，考虑在一些学校、单位食堂和一些民营餐馆增设为老助餐点，方便居民就近就餐，同时也要进一步增加运量，尽量扩大送餐的时段和覆盖面，通过社会化运作，着力满足老年人就近助餐和送餐的需求。

专题调研小组：

召集人：王伟文、陈颖

成　员：邢笑松、朱滕青、李明、李爽、步洁、何贻鸣、陈璐、陈青东、林华、钱佳凯、徐立、高倩倩、曹慧敏、龚如杰

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关于社区嵌入式养老服务体系建设的调研报告